Tutti parlano della COP, ma che cos’é?

L’acronimo inglese COP sta per Conference of the Parties, o Conferenza delle Parti in italiano. La Conferenza delle Nazioni Unite sul clima è un appuntamento annuale che – fortunatamente – catalizza sempre più l’attenzione dei media globali, anche fuori dalla bolla degli addetti ai lavori.

Tuttavia, il volume di titoli di giornale e post social sul tema della Conferenza delle Parti durante le due settimane dei negoziati non deve ingannare. La COP è lungi da essere un elemento di cultura generale, quanto meno in Italia. Secondo un’indagine condotta da Ipsos per Amref in occasione della COP27 dello scorso anno, il 70% degli italiani non sa di cosa si tratta.

Se da una parte è vero che i farraginosi meccanismi dei negoziati internazionali per il clima possono scoraggiare la curiosità, dall’altra è importante conoscere i temi che vengono discussi in questi summit per il clima.

Perché è importante conoscere i temi dei negoziati delle COP? Perché queste decisioni sulle politiche climatiche riguardano tutti e ciascuno di noi, nell’immediato e nel futuro che ci attende.

La COP è il summit annuale che riunisce i 198 paesi che hanno firmato – quindi in gergo giuridico sono Parti – della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC).

Si tratta di uno spazio politico unico che prova a sintetizzare il punto di vista di quasi 200 paesi per portare avanti i più importanti negoziati a livello globale sul contrasto alla crisi climatica.

Ne abbiamo già parlato nel nostro magazine online in questo e questo articolo.

Dove è iniziato tutto?

Con l’eccezione del 2020, a causa della pandemia di Covid-19, le COP si sono svolte puntualmente ogni anno dal primo appuntamento di Berlino nel 1995. Quella del 2023, sarà la ventottesima Conferenza dall’inizio di questo processo.

Tutto è iniziato nel 1992 con la Convezione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC), adottata durante la Conferenza ONU su Ambiente e Sviluppo a Rio de Janeiro. La UNFCCC ha fatto la storia come primo strumento di diritto internazionale sul cambiamento climatico.

Il testo del 1992 si proponeva l’obiettivo di stabilizzare le concentrazioni atmosferiche di gas serra derivanti dalle attività umane, al fine di prevenirne gli effetti pericolosi sul pianeta. Non si parlava di limiti vincolanti alle emissioni, ma all’articolo 7 si stabiliva che i paesi membri si sarebbero riuniti periodicamente (nelle COP appunto) per discutere di come realizzare gli obiettivi generali della Convenzione.

Tra i principi cardine della UNFCCC, quelli che continuano a definire il perimetro delle negoziazioni globali sul cima, ci sono:

1. il principio di responsabilità comuni, ma differenziate: non tutti i paesi hanno giocato e giocano lo stesso ruolo nel causare la crisi climatica. Da questa premessa, scaturiscono responsabilità diversificate di stato in stato seppure in un contesto in cui c’è bisogno di tutti;
2. il principio delle rispettive capacità: gli stati dispongono di livelli di risorse – economiche e tecnologiche – molto diversi per contribuire ad affrontare la sfida climatica. Il loro impegno e i loro sforzi devono essere commisurati, e le nazioni con maggiori risorse sono tenute a supportarli;
3. il principio di precauzione: basandosi sulla migliore scienza disponibile (in particolare quella sintetizzata dall’Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) è necessario impegnarsi per anticipare e mitigare le cause dei cambiamenti climatici.

Dal 1995 a oggi, in seno alle sessioni ordinarie delle COP si riuniscono leader e negoziatori da tutti gli angoli del pianeta con l’obiettivo di mantenere viva – e accrescere – la collaborazione per il clima a livello intergovernativo.

La diplomazia climatica è un universo affascinante, ma anche abbastanza complesso da navigare.

In poche parole questo termine si riferisce all’uso di canali e strategie diplomatiche, quindi ad esempio negoziati e accordi, per affrontare il cambiamento climatico globale e il suo impatto sulle relazioni internazionali.

I fattori che spiegano la complessità della diplomazia climatica derivano in parte dai grattacapi intrinsechi delle relazioni e del diritto internazionale, e in parte dall’unicità del tema “crisi climatica“.

Menzioniamone alcuni:

• ricercare l’equilibrio tra una più ampia partecipazione e la concretezza dei vincoli concordati
• raggiungere un consenso unanime tra attori con interessi molto diversi
• ragionare sia sul breve che sul lungo termine
• monitorare il rispetto degli impegni, e implementare incentivi e/o sanzioni

Non tutti sono d’accordo su come dovrebbero essere sciolti questi nodi per garantire la maggiore efficacia possibile. Anche se ha delle chiare lacune e invita alle critiche, l’architettura che è stata costruita ad oggi con la UNFCCCe le COP è comunque un risultato che solo 40 anni fa sarebbe sembrato utopia.

Come sottolineato dal giornalista Emanuele Bompan in questo articolo, quando parliamo di diplomazia climatica stiamo in realtà parlando di tutta la diplomazia, perché il tema del clima implica “trasformare i sistemi economici finanziari e quindi le implicazioni politiche e geopolitiche di ciò”.

Ne consegue che si tratta di un gioco lento e macchinoso in cui è facile perdere fiducia, e che dobbiamo sicuramente calibrare meglio, ma che non possiamo abbandonare.

Alla fine di questa partita saremo tutti vincitori o tutti perdenti.

I temi in agenda sono numerosissimi ogni anno, e anzi sono in costante aumento man mano che il discorso globale intercetta nuovi nodi relativi ai cambiamenti climatici. La COP28, ad esempio, segnerà la prima volta in cui il tema dell’agricoltura e della sostenibilità dei sistemi alimentari verranno portati al cuore della questione climatica.

In linea generale possiamo dire che ci sono 3 paradigmi chiave per inquadrare il dibattito climatico in generale e i temi delle Conferenze delle Parti:

• Mitigazione: la mitigazione riguarda tutte le politiche e gli interventi che prevengono o riducono l’emissione di gas a effetto serra in atmosfera, ad esempio attraverso lo spostamento verso fonti di energia a basso impatto di carbonio, ma anche il contrasto alla deforestazione.
• Adattamento: l’adattamento riguarda invece la messa in campo di misure adeguate per prevenire o ridurre al minimo i danni causati dal cambiamento climatico.
• Finanziamenti: entrambi i due paradigmi precedenti implicano la necessità di mobilitare investimenti – per nulla irrisori – e sopratutto di canalizzarli dalle nazioni più abbienti verso gli stati più vulnerabili agli impatto della crisi climatica. Queste nazioni sono tra l’altro quelle meno responsabili del problema. Per questo la finanza per il clima è legata a doppio filo con il concetto di giustizia climatica.

A COP28 si attendono importanti risultati su tutti e tre questi fronti. In particolare i nodi da sciogliere a Dubai saranno relativi all’energia – con punti sulla capacità delle rinnovabili, l’efficienza e l’abbandono delle fonti fossili – a un nuovo obiettivo globale sull’adattamento (GGA) e all’avvio del fondo Perdite e Danni (Loss & Damage), grande lascito di COP27 a Sharm el sheikh in Egitto.

Sia lo scorso anno, per COP27, che per il vertice 2023 a Dubai, si è sollevato un polverone di critiche contro i paesi ospitanti del summit per il clima.

Molti hanno chiesto: ma chi decide dove si svolgono le COP?

Ecco, si potrebbe paragonare il meccanismo in parte a quello con cui si stabilisce quale paese ospiterà i giochi olimpici. Si tratta, infatti, di una rotazione tra le Parti della UNFCC.

Ogni anno uno stato membro della Convenzione e appartenente a una diversa regione del pianeta può candidarsi, a patto naturalmente che abbia le infrastrutture e le capacità necessarie per ospitare un evento del genere.

Solo i paesi appartenenti alla stessa regione hanno diritto di veto sulla candidatura. Un meccanismo che sta mettendo in crisi la definizione di una location per COP29 a causa dell’opposizione della Russia.

La Blue Zone

Il cuore pulsante del vertice sono i negoziati formali e gli incontri tecnici obbligatori previsti dalla UNFCCC, che si svolgono nella Blue Zone, uno spazio a cui possono accedere solo i partecipanti registrati.

Non solo i negoziatori, ma anche gli osservatori popolano questi spazi delle COP.

Gli osservatori sono delle figure che hanno lo scopo di garantire la trasparenza dei negoziati con la loro presenza silente ai tavoli di lavoro. Possono essere ad esempio membri di ONG, università, istituti di ricerca.

La Green Zone

Nel corso degli anni si è sviluppato un universo di eventi e incontri a latere delle negoziazioni. Queste si svolgono in parte nella zona dei padiglioni, dove i Paesi e gli osservatori accreditati possono organizzare i loro incontri privati, e in parte nella cosiddetta Green Zone.

La Green Zone è uno spazio aperto al pubblico in cui rappresentanti della società civile e del settore privato, ONG, organizzazioni giovanili, giornalisti ed esperti possono liberamente riunirsi e confrontarsi.

Con hub tematici, panel ed esibizioni, la Green Zone è in qualche modo un monito del fatto che al di là dei negoziati, esiste una fitta rete di sinergie all’opera per sviluppare e implementare le soluzioni necessarie alla crisi climatica.

Dai circa 4000 partecipanti di COP1 ai quasi 100.000 previsti per COP28, oggi le Conferenze delle Parti non sono più solo delle Parti. Oltre a chi si siede concretamente ai tavoli negoziali affluiscono sempre più aziende operanti in settori interessati dai negoziati, ONG, rappresentanti della società civile.

C’è anche chi, come il professor Grainhagh Jackson intervistato da BBC News, critica questa evoluzione della COP e ritiene che distolga attenzione dal difficile e tedioso lavoro della negoziazione.

C’è chi invece, come il professore David Victor, sempre su BBC News, ritiene che gli accordi e gli eventi che si sviluppano al margine dell’evento intergovernativo centrale siano diventati ormai i veri protagonisti del summit.

Quello che è certo è che oggi il vertice sul clima non è più solo un appuntamento per gli alti delegati dei governi, ma anche un rendez-vous per una varietà di soggetti da ogni parte del mondo.

I primi e gli ultimi giorni delle COP sono sempre quelli più attenzionati, nonostante il lavoro più consistente dei summit – i negoziati – si sviluppino tra questi due estremi.

Perché?

Dopo la cerimonia di apertura viene definita e approvata l’agenda delle negoziazioni, l’ordine del giorno per le due settimane successive. Questo momento dà indicazioni utili su quello che potremo aspettarci da una COP – a dispetto dei colpi di scena imprevedibili che possono sconvolgere i summit.

Nei due giorni successivi, l’attenzione è in gran parte catalizzata dalla presenza dei capi di stato e di governo che portano la posizione dei rispettivi paesi in plenaria.

Un calendario di giornate tematiche scandisce poi i discorsi collaterali ai negoziati che spesso proseguono in sordina, ma che verso la fine della COP tornano ad essere protagonisti – spesso tra colpi di scena e grandi ritardi.

Il risultato del lavoro svolto dalle delegazioni dei diversi governi viene presentato durante l’ultima giornata di negoziati in un’assemblea plenaria conclusiva.

La decisione finale deve essere approvata all’unanimità da tutti i paesi affinché venga adottata.

Qui inizia la vera sfida di ogni COP: attuare tutti gli impregni presi.

La COP è di fatto l’organo decisionale supremo della UNFCCC. Come abbiamo detto, il testo della Convenzione siglata a rio de janeiro è da intendersi come un quadro appunto, quindi da riempire. La COP ha il compito di riempire quel framework con accordi concreti e definire i meccanismi necessari nella lotta alla crisi climatica.

Nel corso di ben 28 anni di puntuali negoziati ci sono state alcune COP che sono passate alla storia come fallimenti – vedi il quindicesimo summit svoltosi a Copenaghen nel 2009 – altre che semplicemente non hanno prodotto risultati degni di nota (anche appellate conferenze “di transizione”) e alcune che invece sono diventate pietre miliari della cooperazione internazionale per il clima.

Una di queste è stata COP3, svoltasi nel 1997 in Giappone. In quell’occasione, infatti, è stato adottato il Protocollo di Kyoto. L’accordo fu firmato da 180 paesi e stabiliva degli obiettivi quantitativi di riduzione delle emissioni di gas serra, diversi da stato a stato. Alcuni paesi, tra cui la Cina, non erano sottoposti a limiti in virtù del fatto che non si voleva interferire con il diritto allo sviluppo dei paesi emergenti.

Il protocollo entrò in vigore solo nel 2005, ben 8 anni dopo la sua adozione, ma la sua efficacia fu gravemente penalizzata dalle grandi assenze di Stati Uniti e Australia. Nel secondo periodo di validità degli impegni di Kyoto – dal 2013 al 2020 – il protocollo includeva ormai solo 35 paesi, e aveva quindi perso di sostanza.

Il grande passo successivo si è mosso nel 2015 durante la ventunesima Conferenza delle Parti, con l’adozione dell’Accordo di Parigi, di cui abbiamo parlato qui. Il risultato di COP21 è stato salutato come un successo diplomatico storico: un accordo (quasi) globale sul clima. Oggi conta ben 195 ratifiche.

Gli obiettivi dell’Accordo di Parigi sono ambiziosi: “mantenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2 °C rispetto ai livelli pre-industriali, e proseguire l’azione volta a limitare l’aumento di temperatura a 1,5° C rispetto ai livelli pre-industriali”.

Il meccanismo chiave per l’attuazione dell’Accordo di Parigi, sono i Contributi Determinati a livello Nazionale (NDCs) ovvero dei piani con cui ciascuno stato stabilisce i propri obiettivi di azione climatica e le modalità con cui raggiungerli. Questi piani devono essere presentati, e aggiornati, ogni cinque anni.

Tuttavia, l’universalità della partecipazione è stata ottenuta in parte allargando le maglie vincolanti di Kyoto e questo dà luogo ad alcune critiche – costruttive – sull’efficacia dell’accordo. La determinazione autonoma degli NDCs, ad esempio, dà luogo a differenze sostanziali che possono ostacolare la coordinazione multilaterale degli impegni.

Le COP sono la principale sede di revisione degli impegni presi sotto questi accordi, per valutare i progressi fatti e negoziare soluzioni che concretizzino le raccomandazioni della comunità scientifica. In particolare, alla COP di quest’anno a Dubai si concluderà il primo Global Stocktake (GST), il processo quinquennale che fa il bilancio dei progressi raggiunti dall’adozione dell’Accordo di Parigi.

Crediti foto di copertina: ECCO think thank